为了学习，借鉴美国地方政府的招标采购法规制度建设和具体实施操作程序，省政府法制局郑志耿局长、省计经委政策法规处钱建新、重点工程建设招标办公室李小林、机电设备招标局吴树贵四位同志组团，以美国印第安纳州为重点，进行了调研和考察。考察组成员在行前，查阅了国内外招标采购的有关资料，结合我省开展招标工作以来实际工作中存在的一些问题和疑难，事先作了讨论，疏理出关于政府招标采购的基本原则、管理体制，操作程序、运作方式、保障措施等12个问题，拟订了考察提纲，提前发给印州政府商务部。

　　印州政府对我们这次考察活动十分重视，认为是两省州交流的一项具体而有益的内容。印州商务部执行部长大卫• 佩里尼会见了考察组，并介绍了印第安纳州的经济发展情况。商务部总顾问珍尼• 曼尼尔女士介绍了印州政府及印州所辖县，市政府采购一律实行招标的法律规定和操作的基本情况。印州政府采购处处长肖恩•法赫先生和州政府运输采购调配处采购科科长戴安娜•波图拉尔斯基女士分别详细介绍了印州政府采购实行招标的具体操作程序和管理办法。印州前州长奥尔先生和前众议院议员戴林格等会见了考察组并共进晚餐。考察组在印州和美国其他地方还会晤了一些从事招标采购法律工作的律师、工程技术人员，访问了招投标企业和印州立大学。这次考察进一步认识到了对政府公共采购必须实行招标的必要性和重要性，同时，也了解到美国地方政府招标采购的法规制度建设和实际运作程序的情况，结合我省实际，感到有许多值得我们学习和借鉴的地方。

　　 一、有关地方政府公共招标采购法律制度的主要特点
　　
　　美国联邦的公共采购法律体系由基本法律和实施规则构成。基本法律主要包括《联邦财产与行政服务法》、《联邦采购政策办公室法》《合同争议法》以及与招标采购有关的《小企业法》；实施规则主要包括《联邦采购规则》以及联邦政府各部门为执行和补充《联邦采购规则》而制定的部门采购规则。根据联邦法律，美国各州以及州以下的行政区域，都结合本地区的特点，对政府公共采购制定了详细而具体的法规条文，政府部门又根据法规制定具有可操作性的实施规则，并公之于众。从印第字那州的情况来看，地方政府的公共招标采购法律制度具有以下几个特点：

　　（一、）公共采购实行招标已成为市场竞争机制的一个构成。

　　招标采购是市场经济条件下一项重要的经济活动和管理制度，通过招标采购使市场机制在公共采购中得以具体体现。在美国，所谓政府采购，是指美国联邦政府和各级地方政府动用政府预算资金进行采购的行为。采购的内容主要有货物、工程建设和服务。美国法律规定政府采购必须实行招标。其立法的出发点和理由十分显见：政府采购使用的是纳税人的钱，必须在纳税人的监之下以最经济的方式进行；同时，政府采购所产生的商业机会，必须由纳税人在机会均等的条件下进行竞争。为了确保供应商之间的公平竞争，确保政府获取公平的价格，美国政府采购制度规定：必须向所有人公开规则，平等对待所有供应商，在采购过程中寻求和鼓励竞争。因此，美国地方政府招标采购制度始终遵循以下原则：

　　（1）向所有供应商和承包商提供公平合理的待遇；
　　（2）确保采购过程的诚实，消除欺诈和滥用；
　　（3）确保在采购过程中得到公从的信任；
　　（4）让公从了解管辖采购过程的法律和规章。

　　（二）法律规定了招标采购中的平等、公开的竞争原则。

　　（1）在价格、质量、及时提供产品或服务等方面最大限度地满足招标采购人的要求，坚持使报价最低、责任性最强、最优化招标文件的投标人中标的原则；
　　（2）促进和鼓励国内所有的供应商和承包商参与招标过程 ，并在一定限度内促进和鼓励国外的供应商和承包商参与招标采购过程，以此促进国际贸易；
　　（3）坚持招标信息公开的原则，使招标程序具有透明度，提高公众对招标过程的信任度；
　　（4）保证招标采购过程中的所有参与人在其权利受到 侵犯时能及时获得有效的法律救助。

　　（三）对政府公共采购实行强制招标。
　　
　　美国对政府公共采购在法律上严格规定必须招标。这种通过立法来规范招标采购的制度在美国早在数十年前就进行实践。具体操作上各地可以根据经济发展的状况和城市的规模，由地方议会对必须招标的范围、限额作出法律规定，限额以上强制实行招标，否则，就是违法。印州的地方法规规定，州府印地安那玻利斯的限额是10万美元，州的其他城市根据规模分7.5万、5万、2.5万美元三档。限额范围内的招标采购由行政局采购处实施。法规还规定，25000至5000美元的采购，投标邀请必须公开，并在发出之日起，连续十四天有效。投标邀请书必须在州一家主要报刊上连续刊载一周。对于金额高于50000美元的采购，投标邀请必须在发布之日起，连续二十一天有效。投标邀请书必须在一家大报上连续刊载两周。应邀投标的投标文件必须公开开标，唱标并制成微缩胶卷留档。从这里可以看出，美国州法规和规章不仅对政府采购必须招标做了规定，同时对采购的实施主体和有关程序也作了规定。

　　美国其他各州，以及各个市，对于使用纳税人的钱进行的"政府采购"，均有立法规定和操作规章，其内容与印第安纳州的立法和规章大同小异，无非在规定中须招标采购限额上由于各地方政府的财力不同而有些差异。

　　（四）对本国产品和企业进行保护的原则。

　　在招标采购中，能否给予国内投标人一定的优惠以及多大幅度内给予优惠以达到保护本国产品和企业和目的，是各国采购法律中都涉及到的一个重要而敏感的部题 。美国有专门的《购买美国产品法》，该法颁布于1933年，至今已有64年的历史，期间虽然做了一些修改，但始终是保护美国政府采购市场的重要法律 。其中规定，10万美元以上的招标采购，必须购买相当比例的美国产品；招标人在招标文件中必须根据法律规定说明给予国内企业的优惠幅度。印第安纳州政府行政局采购处编印的《卖主手册》中明白无误地声明，印第安纳州主张使用国货，并在采购活动中，有权酌情优先考虑美国制造的产品和使用美国劳动力提供的服务。事实上印第安纳州法律规定，除法定允许的例外情况，用于公共目的的货物，必须使用美国产品。因此，所有卖主或投标商都必须为自已的产品准备产地证明。而外国卖主或投标商的成交机会，在此种环境中相当小。当然，这一原则是与美国产品的技术水准相联系的。

　　（五）健全的招标采购监管体系。

　　美国不仅重视招标采购法律的制定，同时更加重视招标采购监管体系的建立和完善。美国于1990年成立了联邦采购规则委员会，负责监管联邦公共采购法律的实施。这个委员会的主要成员由采购任务较多的重要部门负责人组成。联邦政府各部门还设有由一名监察长领导的独立的监察办公室，负责审定是否需要对本部门公共采购采取纠正的措施。

　　印州在采购监督上规定，由州收政府采购部门负责招标采购的实施和管理，同时，采购专职机构都必须接受州审计署和州监察长办公室督和审查。同时，法律规定，如果招标过程中招标人违反了有关规定，投标人可以要求招标人改正或对其行为作出解释，或请求仲裁，或向法院起诉，或要求审计署对有关事实作独立审计。通过这些行政的、司法的和仲裁的措施，有效地监管了招标法律规则的执行。

　　二、政府招标采购的一些具体操作规范和办法
　　
　　美国的市场经济发展比较早，不仅公有关政府招标采购的法律规章比较健全，而且招标采购的具体实施机构和操作程序，经过多年的发展，也已形成一整套较为完整的规范和经验。这次考察中，我们对以下几个具体操作特点印象颇为深刻。
　
　　一是操作机构组织健全，职责明确。美国从联邦政府到各地方政府均设有专事政府采购的机构，凡本级政府投资建设在项目（如办公缕楼宇，公路桥梁，或是监狱等等）；政府运行和办公所需的货物（大至飞机汽车，小至纸张铅笔），都必须由该机构依照法律进行采购，采购立项的审批与投资、招标采购的实施管理属同一级政府。在印第安纳州，负责州政府采购的主要是三个部门：州行政局的采购处、公共工程处、州运输局采购调配处。三者的分工是：运输采购调配处负责与交通建设有关的工程（如公路桥梁、机场码头等）采购；公共工程处负责市政工程和公共设施，如监狱、公园建设工程的采购等等；州政府的货物采购主要由行政局采购处实施或监督实施。采购处监督实施的对象是指政府各部门在限额内可以自行做主的采购活动及下级政府专职采购机构的采购管理活动。除此以外，政府其他部门一律不得自做主张进行任何采购。美国其他各州，在采购机构的设置上与印第安纳州大同小异，只是采购实施机构个数或在政府中的级别、隶属关系不相同。

　　二是统一采购有章可循，规范具体。由于公共采购操作机构健全，职责明确，加上整个监督制约机制比较完善，公共采购的实施机构不敢稍有懈怠，不负责采购的政府部门也不敢妄加干涉，由此给公共采购工作创造了一个良好的环境。在统一采购的原则下，州政府制定了相应的操作细则。根据该细则规定，各部门的采购清单须经采购部门审核，采购部门可以对各部门提出的采购清单进行综合平衡，对于单价小而用量大的易耗品，或单价大而用量小的耐用品，实行"集中打包"招标。对于用量一时难以确定的物品，采购机构根据预测数进行招标。招标文件上说明采购总量只是一个预测数，中标者与州政府签订的供货合同只有单价，没有总量。但在供货合同规定的期限内，该单价一直有效。即一次招标定价，可多次参照使用。州政府任何部门获准购买之后，均可根据该招标结果向中标者提出供货要求。这种做法，至少有以下好处：

　　（1）由于供货数量大，最大限度地降低了单件物品的价格；
　　（2）物品在规格、型号上的相对统一，降低了备品、备件的二次费用；
　　（3）避免了部门自行采购中可能发生的腐败行为。
　　
　　三是采购的程序和规则必须公开并广而告之。州政府行政局采购处编印了《卖主手册》，州长奥班农亲自撰写前言，坦言编印本手册的目的帮助卖主群体更好地了解印第安纳州政府的采购程序及有关规定。州政府的采购消息定期在指定的报纸上公布，所有的厂商均有平等获得采购信息的权利和渠道。对于任何有意同州政府进行商务交易的企业厂商，州政府均鼓励其在相应的采购部门注册登记。采购部门因此专门建立了卖主名单作为选择的备档，可长期参考。一旦某部门提出采购需求时，可根据采购内容 ，直接尽快地通知潜在的卖主。非印第安纳州的卖主，还必须在州务卿办公室 的企业处注册登记方可与州政府进行商务义易。

　　四是拥有一支业务素质较高的专业代理招标采购队伍和专门的政府公共招标采购机构。美国不仅建立了完善的公共采购法律制度和公共采购监管体系，早在1969年就成立了政府采购委员会，在这个委员会的建议下，于1974年又建立了一个权力高度集中的联邦采购政策办公室 ，主要负责制定影响采购制度的有关政策，确保政府财政资金在采购中得到恰当控制。除此之外，各部门、各地方政府根据各自的业务需要，都设立了专门的采购机构，在国家总的采购政策的指导下，从事本部门、本地区的采购业务。国有企业和公共利益影响较大的某些私人企业，也有自已的专门采购机构。就是私人企业在投资建设工程或采购大宗货物时，也普遍采用招标方式。由此形成了一支专业招标采购队伍，美国目前拥有一支30000名招标采购专家和15000名招标采购官员的招标采购队伍。而且量多面广的律师都兼有这方面的知识和业务。这支队伍是公共招标采购中的组织基础。
　　三、几点启示和建议

　　（一）充分重视招标机制在合理配置资源、规范市场行为中的地位和作用

　　招标投标是市场经济条件下一种通行的采购方式，是在订立合同过程中引进竞争机制的一种交易方式。市场经济国家无不把公共采购的招标投标列入各级政府及其他公共部门工作的重要议事日程 ，并逐步纲纳入法制化轨道 。招标采购机制的功能在于：

　　（1）节约政府的开支；
　　（2）促进了政府工作人员的廉洁自律；
　　（3）招标采购所体现的市扬 竞争机制客观上引导了市场主体之间的公平竞争，促使企业降低成本，提高质量和服务使社会资源得到合理配置。

　　我省有形市场发育较早，推行招投标方式已有多年，积累了一些经验，应该说有一定的工作基础。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，应进一步强调招标采购机制在我省公共采购的基础地位和作为基本形式。我们建议应从建立市场体制和深化运用市场体制的高度把招标采购真正摆上政府的议事日程，切实从政策研究、法规规章建设、机构和队伍建设等方面，加快建设步伐，尽快形成一个有政策指导、有法可依、有人操作的招标采购运作体系。政府要从宏观上指导和管理招标工作。

　　（二）加快制定我省招标采购的 地方性法规规章。

　　国外的招标采购的地方立阖已有比较长的历史，已经形成了一整套科学、严密、完善的法律制度，在市场经济运作中已经发生重要的积极作用。这些做法值得我们很好借鉴。为适应发展社会主义市场经济和建立与之适应的市场经济法律体系的需要，全国人大和国务院十分重视招投标的立法工作，将《招标投标法》列为一类立法项目，委托国家计委负责起草工作。国家计委组织国务院有关部门进行了量的调查研究，反复征求各地方、各部门和意见和建议，并借鉴一些国际上的通行做法，起草了《招标投标法》（草案），并已上报国务院审议。按照国际惯例，《招标投标法》作为招标采购法律体系中的基本法、"母法"，还需要有方法规和规章配套，根据各地经济发展的水平规定具体实施规则。为此，省政府已将《浙江省机电设备招标投标管理办法》和《浙江省重大建设工程招标投标管理办法》列入1997年立法计划。我们建议，应该加快这两个规章的立法起草工作，尽早出台。起草中应借鉴美国招标采购机制的发育和健全。

　　（三）逐步理顺和健全我省的招标采购的管理机构。

　　按照市场经济国家的通行做法，招标采购管理是一种政府行为，政府必须加强引导和管理。国家计委和国家经贸委都十分重视招标投标工作，明确指出这是经济工作宏观管理的重要调节手段。省计经委根据我省经济发展的需要，已组建了机电设备招标局和重大建设工程招标投标办公室，分别负责工程招标和货物（设备）招标工作。实践证明，必要的管量机构是保证机制有效运行所不可缺少的。随着服务（如生产定点招标）、政府办公用品采购等领域逐步引入招标机制，政府对招标采购的管理任务将日趋加重。因此，建议尽早对我省招标管理、代理机构进行统一规划，逐步建立相互配合、相互制约、分工明确的管理机构和代理机构。创造条件，将本级政府的采购统一纳入到本级政府的管理范围，以避免不必要的部门制衡、封锁和地方保护，以保证我省招标投标事业的健康有序的发展。

　　（四）加强招标采购专业人员的培训工作。

　　美国的公共采购招标投标的顺利开展，有赖于一支良好的专业招标采购队伍。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共采购的招标投标业务将会迅速发展，它势必要求拥有一支熟悉法律和业务知识的专业人员队伍，以保证机制的有效运行。因此，从现在开始就应重视专业招标采购人员队伍的建设，抓紧掊训。我们建议：

　　（1）组织有关专家、学者和招标采购的专业人员编写既有理论，又有实践的招标采购的专门文章，作为省内培训的基本教材；

　　（2）在省内有关大学开设招标采购的专业课，在工商管理培训中增加招标投的内容 ；
　　（3）定期举办招标投标短训班，培养市地、县计委、经委系统 和有关部门的招投标专门人才；
　　（4）加强招标投标的舆论宣传和理论研究。积极向新闻界推荐招标投标的成功做法和经验，加强和大专院校、研究机构的联系和交流。
　　　　　　　　　　　　　

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